与“十一五”检查结果相比，“十二五”国检中，14个省份名次实现进位，3个省份保持原位，13个省份名次下降。总体上看，名次变化和养护费用投人密切相关。那么，公路养护费用一般从哪里来？新型的融资渠道在缓解政府及管理部门压力上可以发挥多大作用？国家层面的改革为公路养护发展带来了机遇和挑战，当务之急又需要做什么准备？

“还是很差钱！”当前和今后一段时期，中国的公路发展将面临建设任务依然繁重与养护管理压力快速上升的突出矛盾。

数字显示，到“十三五”末，全国公路列人养护的里程将历史性地接近500万公里。上世纪90年代大规模建设的公路，以及2005年前后大规模修建的农村公路都将进人周期性的养护高峰期，需要集中进行大中修改造，但养护资金缺口巨大，普通公路资金缺口约占50%。

更为现实的情况是：公路养护资金来源单一，无合理増长机制；公路养护缺乏统一的基准价格，主管部门议价能力薄弱，公路养护先进理念因缺乏必要资金支持而无法落地……钱从何来，这是摆在公路养护的第一道难题。

“谈不拢”的问题

事实上，世界上多数国家的养路经费是从公路资金中拨付的。

养路经费占公路建设总投资的比重，一般为30%-50%，高的达60%以上(如瑞典)，低的20%左右(如日本)。前苏联等国的养路经费主要由国家和地方财政拨款。

在开征燃油税以前，我国公路养护资金大都来自于公路养路费。2009年1月1日，我国正式开征燃油税，取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费，并逐步取消政府还贷二级公路收费。

从“费”变成“税”，这笔资金的性质发生了根本的变化。

2009年以前，养路费是可预测，可提前安排、可进行融资担保的地方交通部门的“自有资金”。当资金不足的时候，可以把它与通行费打捆，进行融资。变成税以后，就成了公共财政资金。

交通运输部规划研究院战略所所长徐丽认为，“费改税”以后，也发生了交通与财政“谈不拢”的问题：财政对交通层面的资金供给与养护实际需求几乎完全脱钩，公路养护需要多少钱，说不清楚，产生了“公路养护资金已充足”，只是公路行业没有用好，养人不养路的误解。所以，原则上不考虑增加。

而对于情况不明(约10%)的养护增量，其分配也由财政部掌握：适当考虑里程和交通量情况，每个省每年会略有增加，但往往倾向于缺钱的省份和积极争取的省份。“可以说，在养护资金增量的理解问题上，公路部门和财政部门的思路完全不同。”

徐丽表示，财政部门划分养护资金的方法很简单：一般按照既得利益原则分配，即按原养路费征收基数返还，跟各地实际养护需求不挂钩。而实际上，养护资金切块应与各地路网规模、技术结构、使用年限、技术状况、交通量、地形地貌、桥隧比例、经济差异等密切挂钩。

比如，湖北和北京公路养护里程相差甚远，但养护资金的基数却基本相同；同理，黑龙江和上海基本相同，重庆和天津基本相同……

拓展资金来源

既然现有的资金来源是既定的，那么，如何建立一套科学的评价机制，让行业通过养护监管来购买服务，使养护资金变得充足，就成为更加现实的问题。

在我国，普通公路一直没有自己投资的概念，可利用国家鼓励各行业建基金的理念，来拓展公路养护资金来源。比如，建立一个稳定的资金池。

交通运输部规划研究院近期曾为东部某省做了一个母子基金的概念图，即在省里成立母基金，在市里成立子基金，通过把市里的子基金吸收进来，向金融机构贷款，即通过“基金＋PPP”模式，推行建养一体化，抓住政府重建轻养的心态，把建设和养护打捆。

其优势在于，通过母基金对国道项目的投资，逐步理顺国道建设养护事权；提升国道的建设养护质量。市里则可以通过母基金对子基金的投资支持，体现省道共同事权；省厅对省道也起到引导、促进发展的作用。一方面保证国道目标的实现，另一方面通过母基金注资等激励政策，鼓励地市设立子基金发展省道。

此外，还需要制定一套用好养护资金的制度，并且这套制度应基于公路局系列改革之后。未来，公路局将逐步成为养护生产的监管者、养护服务购买者的专业受托人。由于一级机构对应一级事权和责任，所以要制定非常细致、科学的养护服务考核标准与资金测算方法，激励企业做好养护。

合理分配资金

或许，资金分配可以借鉴美国的做法和经验。

美国联邦公路基金75%都于养护，20%用于建设。为什么它能够把75%的钱用在养护上？因为，期定制度的出发点，是注重投人绩效的资金分配方式。

美国联邦公路基金分配方式是，投人到国家联通项目的钱，根据这条路上的运输货物吨公里的价值和公路的养护情况来定，即这条路上货车越重、拉的货价值越高，得到的养护资金越多。而城市地区分配的原则是，该地区GDP越高，使用公共交通出行的人越多，得到的养护资金就越多，即投人一分钱要产生一分钱的效果。养护资金的分配要跟绩效产生直接的联系，如果养护比建设带来的效果好，那么就把资金投到养护上。对于农村和偏远地区，资金分配是根据人口绩效来分配的。同时，该基金里还有一个奖励基金，就是对做得好的地区给予激励。

美国的做法完全体现了投入产出的理念，非常值得借鉴。可喜的是，目前中国也在根据国情，创新性的采用了一些全新的、适于当地的养护机制。

例如，江西省萍乡市莲花县对约26公里长的罗市道班线路推行公路养护市场化运转模式。在九江，德安县也对辖区内的10公里公路日常养护进行公开招投标，通过公司化的管理和运作，公路养护质量和工作效率不断得到提升。公路管养市场化运作模式已在萍乡、九江、吉安等多地展开。

“以安福县公路分局枧头养路队为例，该养路队推行市场化承包后，全年可节约人工养护成本约11万元。”吉安市公路局养护科科长李永平说。从2012年开始，针对公路养护人员逐年减少、养护经费紧张的情况，吉安市公路局先后在安福、井冈山、吉安县、永丰等地相继开展公路市场化养护试点，实行公开竞标，择优确定中标人，实行承办责任制，由承包人自行聘请养护人员。几年的实践证明，这一模式收获了社会和经济效益的双丰收。

从“直接提供”转变为“购买服务”，当前，江西省正在公路管养领域积极探索引入市场机制，逐步建立政府与市场分工合理的养护生产模式。据统计，江西省交通运输厅为普通公路建设融资50亿元。宜春市通过整合各公路分局优质资产，由市政府注人土地成立了兼具融资和担保职能的资产运营公司，通过流动资金贷款等筹集公路改善项目建设资金，累计融资14.5亿元。九江市政府通过提供土地注人市公路局下属企业的方式，融资7.8亿元。

7月28日，四川省政府办公厅则出台了《关于进一步促进普通国省道建管养运协调发展的意见》，提出探索建立PPP(政府和社会资本)融资模式，引导社会资金参与普通国省道建设、管理、养护和运输。继续实施省级统筹成品油价格和税费改革转移支付资金用于普通国省道大中修工程补助政策。在加大财政投人的同时，拓展筹集渠道，探索建立PPP等市场融资方式，鼓励引导社会资金参与发展。

其实，这样的案例，在全国还有很多。

市场化任重道远

“十三五”时期，是我国公路加快成网的关键时期，新建改建高速公路约3万公里，建设改造普通国省道约10万公里，建设改造农村公路100万公里，建设任务依然繁重。与此同时，随着经济社会快速发展、人民生活水平持续改善、全面深化改革和全面依法治国向纵深推进，公路养护管理工作的重要性日渐凸显。

“从总体上看，公路建设任务依然繁重与养护管理压力快速上升，将是当前和今后一段时期公路发展面临的主要矛盾。”交通运输部部长杨传堂在6月16日的全国公路养护管理工作会上指出，这对矛盾在公路养护管理方面的突出表现，是“四个不适应”，而其中之一就是资金供给能力不足与养护高峰期头际需要不适应。

按照交通运输部提出的“十三五”时期我国将着力构建现代公路养护管理体系的目标，未来的公路养护市场化改革任重而道远。

杨传堂说，在公路养护市场化改革方面，未来我国将积极引人市场机制，建立政府与市场分工合理的养护生产模式：国省道具备市场提供服务的交由市场承担；小修保养、灾毁抢修、应急、保通等基本公共服务，可由基层养护道班、工区、区域性应急养护保通队伍承担；农村公路专业性养护工程，可交由市场承担，日常保养鼓励沿线村民承包，逐步建立稳定的群众性养护队伍。

未来我国还将分类完善公路养护管理的资金筹措机制，以强化保障：非收费公路主要从燃油税改革新增收人中列支解决，以财政保障为主；收费公路主要从车辆通行费中解决，以市场机制为主。同时，要争取加大燃油税改革新增收入增量资金对普通公路养护管理的转移支付力度，并建立统筹考虑物价、里程和财力增加等因素的资金投人增长机制。